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【以案釋法】竣工驗收備案不等同于竣工驗收

來源: 本網   作者: 發布日期:2019-12-12

  【案情介紹】

  上訴人(原審原告):孫某,郭某

  被上訴人(原審被告):某省住房和城鄉建設廳

  原審第三人:某集團有限公司

  2006年11月9日,原審原告與原審第三人某集團有限公司簽訂《商品房買賣合同》,約定兩原告向第三人購買其開發建設的某樓盤某房。后第三人就其建設的該樓盤向某省建設廳(現某省住房和城鄉建設廳)申請辦理工程竣工驗收備案手續,并提交一系列驗收備案法定文件。某省建設廳核對并收齊上述文件(復印件)后,于2009年9月28日在驗收備案表的備案意見欄注明“該工程的竣工驗收備案文件已于2009年9月27日收訖,文件齊全”,并加蓋某省建設廳工程竣工驗收備案專用章。

  孫某、郭某因不服省住房和城鄉建設廳對第三人建設的上述樓盤作出的竣工驗收備案表,向人民法院提起行政訴訟,認為在原審第三人缺少很多法定文件的情況下,原審被告仍作出竣工驗收備案的行政行為違反相關法律法規的規定;原審第三人向原審被告申請備案提交了諸多虛假備案材料,原審被告沒有認真履行法定審査責任。請求確認省住房和城鄉建設廳作出竣工驗收備案表的具體行政行為違法,并要求撤銷該備案表。

  原審判決認為,被告作為涉案建設工程的施工許可主管部門,亦是辦理上述工程的竣工驗收備案的主管部門。被告依照有關規定核驗第三人提交的各項文件后,在備案表上簽署“文件收訖”及加蓋工程工驗收備案專用章,并送達給第三人,視為備案手續已完成。對原告提出的須由被告審查的備案文件目錄以外房屋使用條件要求及對備案文件中其他主管部門單項驗收文件內容存在異議的,應另循法律途徑解決,原告要求撤銷被告作出的竣工驗收備案表,不予支持。

  原告不服提出上訴。上訴認為,1、在原審第三人缺少很多法定文的情況下,被上訴人仍作出竣工驗收備案的行政行為違反了相關法律規的規定;2、原審第三人向被上訴人申請備案提交了諸多虛假備案材料,被上訴人沒有認真履行法定審查責任:3、被上訴人應對備案文件中其他主管部門單項驗收文件內容履行審查義務。

  二審法院認為,被上訴人依照有關規定明確的備案文件范圍核驗原審第三人提交的各項文件后,在備案表上簽署“文件收訖”及加蓋工程竣工驗收備案專用章,并無不當:上訴人提出被上訴人須審查備案文件目錄以外的文件以及房屋使用條件,并無法律依據;被上訴人的備案行為僅是一種程序性的備案檢査,并無對備案文件中其他主管部門單項驗收文件內容履行審查的義務。故維持原判。

  【焦點問題評析】

  一、建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交的文件范圍。

  依照《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》第五條及《廣東省房屋建筑工程和市政基礎設施施工工程竣工驗收及備案管理實施細則(試行)》第十二條之規定,建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交的文件包括:工程竣工驗收備案表、工程竣工驗收報告、法律、行政法規規定應當由規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件、施工單位簽署的工程質量保修書、《施工許可證》、施工圖設計文件審査意見、《工程竣工驗收申請表》、《工程質量評估報告》、《建設工程施工安全評價書》、勘察、設計文件質量檢查報告、市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料等,此外,商品住宅還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。

  本案中,省住房和城鄉建設廳在辦理竣工驗收備案手續過程中,依照上述規定明確的備案文件范圍核驗原審第三人提交的各項文件后,在備案表上簽署“文件收訖”及加蓋工程竣工驗收備案專用章,并送達給原審第三人,并無不當。

  二、工程竣工驗收備案并不等同于工程竣工驗收。

  工程竣工驗收,是指建設工程項目竣工后開發建設單位會同設計施工、設備供應單位及工程質量監督部門,對該項目是否符合規劃設計要求以及建筑施工和設備安裝質量進行全面檢驗,取得竣工合格資料、數據和憑證??⒐を炇帐墙ㄔO工程施工全過程的最后一道程序,是建設投資成果轉入生產或使用的標志,也是全面考核投資效益、檢驗設計和施工質量的重要環節。

  而建設工程竣工驗收備案則是指建設單位在建設工程竣工驗收后,將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門審核的行為。

  《建設工程質量管理條例》第四十九條規定:“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內,將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案?!痹撘幎ㄊ莻浒钢贫鹊姆梢罁?。上述規定明確表達了以下含義:第一,備案是告知性的,無需行政機關批準、回復;第二,“自建設工程竣工驗收合格之日起15日內”備案,說明備案是在竣工驗收合格后進行,備案與否,不影響工驗收合格的效力;第三,行政主管部門只有接受的義務,沒有拒絕的權力。行政管理權力必須由法律授予,行政機關不得自行創設,這是行政法的基本原則。法律既然沒有規定行政機關可以“不予備案”,行政機關就不得這樣做。

  對于備案文件目錄以外的文件以及房屋使用條件,并非建設單位在辦理工程竣工驗收備案時所應當提交的文件范圍,行政主管部門無須對其進行審查。孫某、郭某提出省住房和城鄉建設廳須審査上述規定中備案文件目錄以外的文件以及房屋使用條件,并無法律依據。

  三、工程竣工驗收備案審查是程序性審查還是實質性審查行為。

  建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》第六條規定,“備案機關收到建設單位報送的竣工驗收備案文件,驗證文件齊全后,應當在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖”。該規定表明,備案的法律上的意義只是簽收而已。如果報送備案的文件不符合法定要求,行政機關可以要求補正,在補正前也可以不“在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖”,但這不能否定建設工程己經竣工驗收合格的效力,即使建設單位最終沒有做到“文件齊全”,行政機關也只有給予行政處罰的權カ,而不能以此否定竣工驗收。

  此外,《廣東省房屋建筑工程和市政基礎設施施工工程竣工驗收及備案管理實施細則(試行)》第七條規定:“竣工驗收備案是一種程序性的備案檢查制度,…辦理竣工驗收備案是指工程竣工驗收后建設單位向備案機關報送國家規定竣工驗收備案的有關文件,接受監督檢查并取得備案機關收訖確認的行為?!?/p>

  以上可見,工程竣工驗收備案行為僅是一種程序性的備案檢查,備案機關并無對備案文件中其他主管部門單項驗收文件內容履行實質性審查的義務。

  【相關依據】

  一、《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》

  第三條國務院住房和城鄉建設主管部門負責全國房屋建筑和市政基礎設施工程(以下統稱工程)的竣工驗收備案管理工作??h級以上地方人民政府建設主管部門負責本行政區域內工程的竣工驗收備案管理工作。

  第五條 建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交下列文件:

 ?。ㄒ唬┕こ炭⒐を炇諅浒副?/p>

 ?。ǘ┕こ炭⒐を炇請蟾???⒐を炇請蟾鎽敯üこ虉蠼ㄈ掌?,施工許可證號,施工圖設計文件審査意見,勘察、設計、施工、工程監理等單位分別簽署的質量合格文件及驗收人員簽署的竣工驗收原始文件,市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料以及備案機關認為需要提供的有關資料;

 ?。ㄈ┓?、行政法規規定應當由規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件;

 ?。ㄋ模┦┕挝缓炇鸬墓こ藤|量保修書;

 ?。ㄎ澹┓ㄒ?、規章規定必須提供的其他文件。

  商品住宅還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。

  第六條 備案機關收到建設單位報送的竣工驗收備案文件,驗證文件齊全后,應當在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖。工程竣工驗收備案表一式兩份,一份由建設單位保存,一份留備案機關存檔。

  二、《建設工程質量管理條例》

  第四十九條 建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內,將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。

  三、《廣東省房屋建筑工程和市政基礎設施施工工程竣工驗收及備案管理實施細則(試行)》

  第六條工程竣工驗收備案由對工程實施質量監督的機構的同級建設行政主管部門或其委托的部門(以下簡稱備案機關)負責辦理

  第七條竣工驗收備案是一種程序性的備案檢查制度,是對工程建設參建各方質量行為進行規范化、制度化約束的強制性控制手段,竣工驗收備案不免除參建各方的質量責任。辦理竣工驗收備案是指工程竣工驗收后建設單位向備案機關報送國家規定竣工驗收備案的有關文件,接受監督檢查并取得備案機關收訖確認的行為。

  第十二條 工程竣工驗收實行備案制度。工程竣工驗收合格后,建設單位應當自工程竣工驗收之日起15個工作日內,向備案機關提交《工程竣工驗收報告》及下列文件和辦理備案手續:(一)《施工許可證》;(二)施工圖設計文件審查意見;(三)《工程竣工驗收申請表》;(四)《工程質量評估報告》;(五)《建設工程施工安全評價書》;(六)勘察、設計文件質量檢查報告;(七)市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料;(八)規劃驗收許可文件;(九)消防驗收文件或準許使用文件;(十)環保驗收文件或準許使用文件;(十一)《工程質量保修書》:(十二)商品住宅還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》;(十三)法規、規章、規定必須提供的其他文件。




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