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【以案釋法】查處違法建設應重視證據鏈條的完整

來源: 本網   作者: 發布日期:2018-12-13

  【案情介紹】

  原告:駱某

  被告:某市城管執法局

  2011年5月17日,被告工作人員在巡查時,發現黃某及相關房屋業主未經規劃主管部門批準,擅自在某村委會某村小組的小河邊進行框架樓房建設,占地面積546平方米,建筑面積9172.2平方米,層高十三層半,原告駱某為該建筑承包方。2011年9月1日、9月6日,被告分別向黃某及相關業主發出《行政處罰告知書》和《行政處罰決定書》。2011年9月29日,被告向黃某及相關業主發出《強制拆除違法建設通知書》,2011年10月12日、13日、14日,被告及區政府等組成聯合執法隊對涉案樓房實施強制拆除。原告于2012年7月4日向某區人民法院起訴請求確認被告實施強制拆除的行為違法。

  原告駱某認為,一是被告在作出被訴行政行為時,并未告知原告;二是涉案房屋的建材由原告購買提供,所有的物化勞動也由原告支付報酬,被訴行政行為必然影響原告的權益,與原告有法律上的利害關系,原告具備本案訴訟主體資格;三是被告沒有告知當事人的聽證權利,程序違法,被告作出的處罰告知書及處罰決定書沒有送達給行政相對人;四是認為本案本質是對村民在自家合法宅基地上建房行為實施的行政處罰,鄉鎮政府才是處理鄉村建設的法定職權機關,被告作為被訴行政行為主體不適格。

  被告認為,原告與本案沒有法律上的利害關系,因此不具有本案原告的訴訟主體資格;二、被訴行政行為事實清楚,證據充分,程序合法;三、本案涉及的處罰不是停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰,無需告知當事人有要求聽證的權利。

  一審法院認為,限期拆除涉案樓房必然對原告駱某的權益產生影響,與原告有法律上利害關系,原告是本案適格當事人。涉案樓房位于城市規劃控制范圍內,被告執法局是有權行政。涉案樓房屬于嚴重影響城市規劃且無法消除對規劃實施影響的違法建設,被告作出的行政處罰決定是合法的具體行政行為,依法予以維持。

  原告不服一審判決,向某市中級人民法院提起上訴。

  二審法院經審理認為,原審判決認定事實清楚,適用法律正確,予以維持。

  【焦點問題評析】

  一、施工單位對拆除違建的行政行為是否有權起訴。      

  本案中,根據原告駱某提供的證據可以證明其是涉案建設的承包者,限期拆除涉案樓房必然對原告駱某的權益產生影響,與原告有法律上利害關系,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟”的規定,原告是本案適格當事人。

  二、被訴行政行為的具體程序是否合法。

  原告駱某認為被訴具體行政行為程序嚴重違法,行政處罰作出之前和之后均沒有履行告知程序,也沒有告知當事人的聽證權利。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”的規定,本案涉及的處罰不屬于停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等應當告知聽證權利的行政處罰案件。從卷宗材料看,有《送達回證》和相片顯示被告將《行政處罰告知書》和《行政處罰決定書》分別在涉案建設行為現場、當地村委會等處張貼,均由當地村民小組長黃某簽名見證,履行了相應的送達程序。因此,被訴行政行為在程序上并不存在瑕疵。

  【案件啟示】

  違法建設行為既違反相關法律法規,又影響市容市貌和城市整體規劃,給國家、社會、他人都帶來了消極影響。行政機關應當加大對違法建設的查處力度,同時也應當規范行政執法行為,嚴格遵守法定程序執法辦案,合法收集各類證據材料,形成證據鏈。

  一、行政訴訟法律法規對于原告訴訟資格認定趨于寬松

  2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》第二十五條第一款規定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟”。這是將2000年3月10日施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條上升為法律,同時,也反映了立法者加強行政監督、方便原告提起行政訴訟的立法思路。

  二、嚴格遵循程序是行政處罰行為合法的保障

  在行政執法過程中,執法機關所作出的具體行政行為因為程序違法被訴的情況越來越頻繁。在行政執法中,執法機關不能僅僅做到實體合法,還要做到程序合法?!吨腥A人民共和國行政處罰法》對行政處罰程序作出了明確、嚴格的規定。如果違反了程序法的規定,即使行政執法機關認定的違法事實再清楚,所做的行政處罰也是違法的、無效的。該案中,雖然涉案建設當事人難以確定且不配合調查處理工作,但執法局通過在建設現場張貼公告、手機短信等方式要求黃某等利害關系人到被告的執法隊接受調查及登記確認。通過在涉案建設行為現場、當地村委會、當事人戶籍登記住所地等處張貼行政處罰告知書及決定書,由見證人見證并在送達回證上簽名履行留置送達程序。并告知了相對人依法享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。正是由于前期的處罰程序嚴格按照法定程序進行,才使得本案在進入到訴訟程序后經得起法院對該行政處罰行為的嚴格審查。

  三、完整的證據鏈條是處罰決定被維持的關鍵

  本案中,被告在收集證據的過程中嚴格按照相關法律的規定執行,且并未局限于行政相對人的陳述和對現場情況的勘驗,調取了該違建所在片區的控制性詳細規劃圖,還向某市國土資源局調查涉案房屋的用地性質、向某街道辦事處建管所調查涉案房屋的報建情況、向供電部門調查涉案房屋的用電客戶檔案,向公安部門調取黃某的個人戶籍資料等從而有效證明了涉案建設所占土地的性質和未依法報建的事實,否定了被告駱某對該地為村民宅基地的主張。由此可以看出,收集證據的手段合法及證據鏈條的完整是保證案件有效成立的關鍵。

  【相關依據】

  一、《中華人民共和國行政訴訟法》(1990年10月1日起施行,2014年已被修正)

  第二條 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟

  第二十五條第一款 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。

  二、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年3月10日起施行)

  第十二條 與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訟。

  三、《中華人民共和國城鄉規劃法》

  第四十條 在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的,建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。

  第六十四條 未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的,由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設:尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的,限期改正,處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實物或者違法收入,可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?!?/p>

  五、《中華人民共和國行政處罰法》

  第四十二條 行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織:

 ?。ㄒ唬┊斒氯艘舐犠C的,應當在行政機關告知后三日內提出;

  (二)行政機關應當在聽證的七日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點;

  (三)除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,聽證公開舉行;

  (四)聽證由行政機關指定的非本案調査人員主持;當事人認為主持人與本案有直接利害關系的,有權申請回避;

  (五)當事人可以親自參加聽證,也可以委托一至二人代理;

  (六)舉行聽證時,調査人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議;當事人進行申辯和質證;

  (七)聽證應當制作筆錄:筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。

  當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的,依照治安管理處罰條例有關規定執行。




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